湖北省教育考試院

專家解讀《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》

從經(jīng)濟(jì)問(wèn)責(zé)到制度倒逼

王雍君

      新近頒布實(shí)施的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》），標(biāo)志著官員問(wèn)責(zé)制建設(shè)的巨大進(jìn)步；但只有與相關(guān)的制度與政策改革、特別是內(nèi)控制度改革相結(jié)合時(shí)，才會(huì)更加有效

      在民主治理的背景下，政府得自人民的公共資源，須按人民意愿使用，并致力產(chǎn)生人民期望的結(jié)果。政府對(duì)人民的這種集體責(zé)任既是國(guó)家治理的前提條件，又是國(guó)家治理的核心內(nèi)容。多年來(lái)，中國(guó)一直采取集體負(fù)責(zé)制—公共決策制定、執(zhí)行及其后果的責(zé)任指向集體而非個(gè)人，在很大程度上弱化了問(wèn)責(zé)制。集體負(fù)責(zé)往往意味著個(gè)人責(zé)任的淡化甚至漠視，以至產(chǎn)生無(wú)人負(fù)責(zé)的結(jié)果。

      《實(shí)施細(xì)則》的頒布和實(shí)施將集體負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)換為個(gè)人負(fù)責(zé)制，要求主要黨政領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人就其決策和決策結(jié)果承擔(dān)明確的個(gè)人責(zé)任。與集體問(wèn)責(zé)相比，個(gè)人問(wèn)責(zé)在“可問(wèn)責(zé)性”方面享有巨大優(yōu)勢(shì)，由此產(chǎn)生集體問(wèn)責(zé)無(wú)可企及的震懾力。鄧小平曾在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革》這份歷史性文獻(xiàn)中指出：“名曰集體負(fù)責(zé)，實(shí)際上等于無(wú)人負(fù)責(zé)”。他把集體問(wèn)責(zé)制導(dǎo)致的“失責(zé)”現(xiàn)象視為黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制上的一個(gè)重大缺陷。以此視角理解《實(shí)施細(xì)則》，其巨大的現(xiàn)實(shí)意義便立即呈現(xiàn)出來(lái)。

      中國(guó)各級(jí)主要黨政官員在公共資源獲取、分配和使用方面，在決策制定與執(zhí)行方面，擁有相當(dāng)廣泛的權(quán)力，包括十分寬泛的自由裁量權(quán)。由于種種原因，這些權(quán)力往往既缺乏有效監(jiān)管也不透明，極易蛻變?yōu)楦瘮〉臋?quán)力。審計(jì)署歷年披露的審計(jì)報(bào)告所揭示的腐敗和尋租，之所以蔓延到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)角落，其根本原因正在于此。限制和約束公共權(quán)力的運(yùn)作，因而成為國(guó)家治理改革所面對(duì)的最大挑戰(zhàn)。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的《決定》，將提高國(guó)家治理能力、建立國(guó)家治理體系鎖定為全面深化改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，并把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子作為其中的核心元素，《實(shí)施細(xì)則》正好呼應(yīng)了《決定》的基本精神。

      人性的局限性和歷史經(jīng)驗(yàn)一再教導(dǎo)我們，雖然權(quán)力不等于腐敗，但掌權(quán)者確實(shí)易于腐敗。正是基于對(duì)權(quán)力濫用和專斷的擔(dān)心，人類建立了各種復(fù)雜而精巧的制度安排用以對(duì)抗權(quán)力。在西方政治體制背景下，主流的制度安排被設(shè)計(jì)為權(quán)力的分立與制衡，也就是以權(quán)力制約權(quán)力；其次是以權(quán)利對(duì)抗權(quán)力?；谶@兩種核心理念建構(gòu)的制度安排，引領(lǐng)了近代與現(xiàn)代西方的繁榮和崛起，無(wú)疑對(duì)中國(guó)具有積極的借鑒意義。但是，權(quán)力制衡與權(quán)利抗衡并非萬(wàn)能。在我看來(lái)，中國(guó)的政治體制更多的奠基于以責(zé)任制約權(quán)力的理念，極具中國(guó)特色的“一府兩院”均對(duì)人大負(fù)責(zé)的體制架構(gòu)，所體現(xiàn)的就是這一理念。

      《實(shí)施細(xì)則》對(duì)主要黨政官員確立了廣泛的責(zé)任范圍，覆蓋合規(guī)性責(zé)任和績(jī)效責(zé)任、決策制定與執(zhí)行責(zé)任、資產(chǎn)與負(fù)債管理責(zé)任以及其他責(zé)任，其中，將政府性債務(wù)管理納入問(wèn)責(zé)范圍意義尤其重大。多年來(lái)，債務(wù)失責(zé)在地方十分嚴(yán)重，“管借不管還”成為債務(wù)規(guī)模膨脹、風(fēng)險(xiǎn)累積的元兇。地方政府的過(guò)度舉債行為根源于道德風(fēng)險(xiǎn)，而道德風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)在于失責(zé)?！秾?shí)施細(xì)則》的頒布和實(shí)施，可望為解決債務(wù)難題提供一個(gè)理想的解決方案。

      盡管納入審計(jì)的責(zé)任范圍十分廣泛，但《實(shí)施細(xì)則》合理地將實(shí)施重點(diǎn)鎖定為合規(guī)性責(zé)任。一般而言，合規(guī)性責(zé)任高于且優(yōu)先于績(jī)效責(zé)任；前者約束和引導(dǎo)黨政官員對(duì)法律、法規(guī)、程序和標(biāo)準(zhǔn)的遵從，或者要求黨政官員對(duì)事后的績(jī)效（結(jié)果）負(fù)責(zé)?？?jī)效責(zé)任指向資源使用的結(jié)果，合規(guī)性責(zé)任指向資源的獲取和使用。無(wú)論對(duì)于機(jī)關(guān)抑或國(guó)有企業(yè)，黨政官員或負(fù)責(zé)人的首要責(zé)任應(yīng)是確保公共資源的獲取和使用上的合規(guī)；其次是確保資源使用產(chǎn)生良好的績(jī)效，合規(guī)與績(jī)效因而構(gòu)成官員問(wèn)責(zé)制中兩個(gè)核心元素，《實(shí)施細(xì)則》貫穿的責(zé)任主線亦在這里。

      然而，《實(shí)施細(xì)則》的最大亮點(diǎn)并非界定責(zé)任的范圍與主要內(nèi)容 ，而在于明確地將審計(jì)結(jié)果與制度完善鏈接起來(lái)，通過(guò)個(gè)人責(zé)任的追溯倒逼制度缺陷的矯正。隱含的理念是：體制和機(jī)制的缺陷是導(dǎo)致失責(zé)的重要原因，甚至是主要原因。這就將問(wèn)責(zé)制建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)從個(gè)人層面引向制度層面。個(gè)人行為產(chǎn)生的失責(zé)，需要置于制度和機(jī)制缺陷的背景中理解。黨政官員與負(fù)責(zé)人同樣具有常規(guī)的人性弱點(diǎn)，他們有動(dòng)機(jī)利用或?yàn)E用制度的缺陷謀取狹隘利益。在這種情況下，僅僅著眼于矯正行為失責(zé)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；矯正制度性缺陷比矯正行為失責(zé)更具根本意義。

      全面深化改革的本質(zhì)應(yīng)理解為矯正制度性缺陷，特別是內(nèi)控制度的缺陷。建立強(qiáng)大有效的內(nèi)控制度才是制度改革的王道。對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)將產(chǎn)生無(wú)形而巨大的震懾力，以此約束和引導(dǎo)公共官員對(duì)公共利益的考慮壓倒對(duì)狹隘利益的考慮，但其有效性取決于自律。內(nèi)控制度的基本功能就在于當(dāng)自律機(jī)制失效時(shí)，掌權(quán)者也難以濫用權(quán)力來(lái)謀取狹隘利益?！秾?shí)施細(xì)則》的主要作用就在于確立一種極具中國(guó)特色的倒逼機(jī)制，即通過(guò)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)來(lái)識(shí)別相關(guān)制度、特別是內(nèi)控制度的缺陷與漏洞，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)相關(guān)改革，進(jìn)而大大減少違規(guī)和腐敗的機(jī)會(huì)，由此形成審計(jì)-問(wèn)責(zé)-制度防漏-腐敗控制的良性循環(huán)。

      《實(shí)施細(xì)則》由此提出了一個(gè)根本問(wèn)題：個(gè)人責(zé)任與制度責(zé)任的邊界劃在哪里？即使是掌權(quán)者，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的合理邊界也只應(yīng)被限定為可控責(zé)任。制度失責(zé)與個(gè)人行為失責(zé)必須明確區(qū)分開來(lái)。法定支出領(lǐng)域中的問(wèn)題很好地表達(dá)了這種沖突：要遵循《教育法》、《農(nóng)業(yè)法》、《科技法》等部門法律，往往不得不在某種程度上違反《預(yù)算法》，反之亦相同。法律之間沖突引發(fā)的失責(zé)，究竟應(yīng)追溯到個(gè)人還是制度?中國(guó)各級(jí)黨政部門每年要下發(fā)大量文件，或新出臺(tái)很多法律法規(guī)，彼此之間存在的不一致和沖突很少被關(guān)注，更談不上系統(tǒng)梳理。

      政策失責(zé)問(wèn)題同樣十分嚴(yán)重。在財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域，分散財(cái)力辦小事的政策（如小額現(xiàn)金式的專項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼），替代而非支持市場(chǎng)機(jī)能的政策（包括許多能源補(bǔ)貼、高科技補(bǔ)貼以及其他產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼），為政策失敗埋下了先天隱患。在此情況下，官員問(wèn)責(zé)制和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)變得十分復(fù)雜，個(gè)人問(wèn)責(zé)既不能代替制度問(wèn)責(zé)，也不能代替政策問(wèn)責(zé)和政策檢討。無(wú)論如何，相對(duì)于政策和制度而言，個(gè)人的力量和影響總是第二位的。以此言之，《實(shí)施細(xì)則》帶給我們的最大啟示在于，全面深化改革的鋒芒所向不只是官員問(wèn)責(zé)，更是走上正軌的制度改革與政策改革。（作者現(xiàn)為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，北京財(cái)經(jīng)研究基地首席專家）